Kriittisen infrastruktuurin haavoittuvuus ja viranomaisten toimintakyky – KIVI

  • KIVI-hankkeesta
  • Hankekumppanit
  • Ohjausryhmä
  • Julkaisut ja tuotokset
  • KIVI-hankkeen blogi
  • In English
  • Yhteystiedot

Tarvetta jälkibyrokratialle kriittisen infrastruktuurin vakavissa häiriötilanteissa

14 joulukuun, 2017 by KIVI-hanke

Kirjoittaja: Ossi Heino

Nykyaikaisten yhteiskuntien toimintakyky nojautuu pitkälti kriittisten infrastruktuurien varaan. Olemme sekä tietoisesti että tiedostamattamme kytkeneet itsemme mitä moninaisempiin sosio-teknisiin verkostoihin, kuten sähkö-, vesi- ja tietoliikennejärjestelmiin. Arkipäiväämme läpitunkevan vaikuttavuuden ja mahdollistavuuden kääntöpuolena on, että kriittisen infrastruktuurin vakavat häiriöt voivat aiheuttaa mittavia ja moniulotteisia seurauksia.

Vakavat häiriötilanteet paljastavat kriittisen infrastruktuurin todellisen vaikuttavuuden, kun keskinäisriippuvuudet ja yhteenkytkennät ilmenevät konkreettisesti. Poliisi- ja pelastusviranomaisille sekä muille keskeisille avaintoimijoille eteen avautuu toimintaympäristö, jossa syy–seuraussuhteet ovat epäselviä ja vaikutukset vaikeasti ennakoitavissa. Avaintoimijoiden tulee tällöin toimia tehtäväkentässä, jossa vastuut, velvollisuudet ja toimintatarpeiden rajat ovat epäselviä. Entuudestaan tiedetään, että tehtävien tehokas hoitaminen edellyttää yleensä viranomaisyhteistyötä ja eri toimialojen välistä koordinointia. KIVI-hanke pyrkii täydentämään tätä näkemystä kiinnittämällä huomiota myös tarpeeseen organisoida häiriötilanteisiin varautumista uudella tavalla. Tähän teemaan sukellettiin muun muassa poliisin esimieskoulutuksessa (ylempi AMK-koulutus), jossa hypättiin poliisin yleisjohtajan saappaisiin kriittisen infrastruktuurin vakavia häiriötilanteita kuvaavien skenaarioiden virittäminä.

Iso peli pelataan organisointikyvyn kentällä

On huomattu, että poikkeuksellisten tilanteiden onnistunut hoitaminen edellyttää uudenlaista toimintakykyä. Jos edessä on sekava ja kaoottinen tehtäväkenttä, käyvät tarkkarajainen etukäteissuunnittelu, ennalta määritellyt rutiinit ja normaaliolosuhteisiin räätälöidyt resurssit pian riittämättömiksi. Vakiintuneiden toimintojen onnistuneen juoksutuksen ohessa kriittisen infrastruktuurin vakava häiriötilanne edellyttää uudenlaista työssä venymistä ja epätavanomaista ongelmanratkaisukykyä. Tällaista kykyä voidaan tarkastella esimerkiksi byrokratian ja jälkibyrokratian käsiteparin avulla.

Viranomaisten toiminta nojaa vahvasti byrokraattiseen ja hierarkkiseen organisaatioon, jossa lainsäädännöllä oikeutetaan toimijoiden asemavalta. Byrokraattinen toiminta perustuu selkeisiin roolituksiin ja tarkkoihin vastuualueisiin – tehtävät ovat joko toimijan vastuualueelle kuuluvia tai siihen kuulumattomia. Koska päällekkäisyyttä ei synny, tehtävät hoituvat ideaalitilanteessa tehokkaasti. Byrokratian hyödyt konkretisoituvat, kun ongelmat sopivat yhteen niiden ratkaisemiseksi viritettyjen prosessien kanssa.

Byrokraattinen organisaatio on kuitenkin haasteellinen silloin, kun tehtäväkentässä onnistuminen edellyttää tilannekohtaista joustavuutta, sopeutuvuutta ja kekseliäisyyttä – silloin, kun ongelmat eivät suostu noudattamaan byrokraattisen ratkaisukoneiston oletusasetuksia. Asianmukaisia sovelluksia voidaan tällöin etsiä jälkibyrokratiasta, jossa organisaatioiden ja toimijoiden vastuualueiden rajat hämärtyvät toimivien ratkaisutapojen löytämiseksi. Tällöin astutaan kahden erityyppisen organisaatiotavan jännitekenttään; byrokratialle ominaiset vastuualueiden jaottelut ovat välttämättömiä selkeyden ja tehokkuuden aikaansaamiseksi, mutta samalla organisaation rakenne itsessään hukkaa yksilöissä ja sosiaalisissa verkostoissa piilevän älykkyyden ja kyvykkyyden. Olemassa olevien resurssien kapasiteettia ei hyödynnetä täysin, kun sen hyödyntämistä ohjaavat vakiintuneet rakenteet eivätkä eteen asettuvat ongelmat.

Epäformaalien verkostojen hyödyntämistä ja väärin tekemistä

Eräs jälkibyrokratiaan liittyvä potentiaali piilee niin kutsutussa neljännessä sektorissa, eli aktiivisten kansalaisten muodostamissa epävirallisissa yhteistoimintamuodostelmissa. Tuoreessa kokoomateoksessa ”Kansalaiset kaupunkia kehittämässä” tutkijat Mäenpää, Faehnle ja Schulman valottavat tätä neljännen sektorin voimistuvaa ilmiökenttää ja tuovat esimerkin kansalaisaktivismin onnistumisesta taannoisen turvapaikkaongelman ratkaisemisessa.

”Aktivismien merkitys voi olla myös valmiudessa saada asioita aikaan nopeammin ja tehokkaammin kuin hallinto. Kun Suomeen tuli vuonna 2015 ennätysmäärä turvapaikanhakijoita, muuan espoolainen otti yhteyttä Espoon kaupunkiin kysyäkseen, miten kaupunki on hoitamassa entistä suuremman alaikäisten turvapaikanhakijoiden joukon vastaanottamista. Hänestä näytti siltä, että asia ei ole hoidossa. Hän päätti perustaa Facebookiin Espoon alaikäisten turvapaikanhakijoiden tukiryhmän ja ryhtyi ryhmän kanssa koordinoimaan alaikäisten turvapaikanhakijoiden vastaanottoa yhteistyössä Suomen Punaisen Ristin ja Espoon kaupungin kanssa. Kaupungin tehtävä turvapaikanhakijoiden vastaanottamisessa saatiin hoidettua nopeammin ja paremmin kuin mihin kaupunki olisi pystynyt yhteistyössä vain järjestöjen kanssa. Esimerkki kertoo aktivismien potentiaalista parantaa kaupunkien kykyä kohdata äkillisiäkin muutoksia.”

Jos ratkaisuja kriittisen infrastruktuurin vakavaan häiriötilanteeseen lähdetään etsimään vakiintuneiden organisaatio- ja toimivalta-alueiden ulkopuolelta, on edessä kysymys siitä, miten noita ”ulkopuolisia” avaimia kyetään hyödyntämään. Jälkibyrokratia tarjoaa ratkaisuksi tehtäväkohtaista vastuun ottoa, jonka oikeutus perustuu toimijoiden keskinäiseen yhteisymmärrykseen vaadituista toimenpiteistä. Se peräänkuuluttaa uusien, emergenttien sääntöjen kehittämistä ja soveltamista silloin, kun ennalta määritellyt säännöt eivät toimi. Tilanne voi vaatia päällekkäisyyksien sallimista, radikaalia priorisointia ja väärin tekemistä. On sanomattakin selvää, että kuvioon liittyy monia perustavanlaatuisia ongelmia.

Loppujen lopuksi kysymys on organisaation kyvystä toimia odottamattomissa, erittäin haastavissa tilanteissa. Jälkibyrokratia on kehitettävissä oleva taito, jonka karttuminen edellyttää paitsi sitkeää harjoittelua myös organisaation kulttuurin ja rakenteiden muuntautumiskykyä. Pohjaa sen soveltamiselle luodaan arjessa jo kauan ennen kriisitilanteen puhkeamista.

Kirjallisuutta:

Bäcklund, P., Häkli, J., Schulman, H. (2017) Lukijalle: kansalaisosallistumisen muuttuva kenttä. Teoksessa: Bäcklund, P., Häkli, J., Schulman, H. (Toim.) Kansalaiset kaupunkia kehittämässä. Tampere: Tampere University Press, pp. 5–14.

Heckscher, C. (2011) Defining the Post-Bureaucratic Type. Teoksessa: Godwyn, M., Gittell, J.F. (Toim.) Sociology of Organizations: Structures and Relationships. CA: Pine Forge Press, pp. 98–106.

Iedema, R. (2003) Discourses of Post-Bureaucratic Organization. 5th Edition. Amsterdam: John Benjamins Publishing Co.

Mäenpää, P., Faehnle, M., Schulman, H. (2017) Kaupunkiaktivismi, jakamistalous ja neljäs sektori. Teoksessa: Bäcklund, P., Häkli, J., Schulman, H. (Toim.) Kansalaiset kaupunkia kehittämässä. Tampere: Tampere University Press, pp. 239–259.

Seeck, H., Lavento, H. (2009) Nokian vesikriisin johtoryhmätyöskentely: Jälkibyrokraattisen toimintamallin anti. Teoksessa: Seeck, H. (Toim.) Kriisit ja työyhteisöt – kriisijohtaminen työyhteisöjen tukena. Työ ja ihminen, tutkimusraportti 37. Helsinki: Työterveyslaitos, pp. 34–56.

Snowden, D., Boone, M. (2007) A Leader’s Framework for Decision Making. Harvard Business Review, 12/2007, pp. 68–76.

Özmen, A. (2013) Post-bureaucracy and post-bureaucratic culture in public administration. International Journal of Management Sciences and Business Research, 2(3), pp. 75–81.

Kategoriassa: KIVI-hanke, Uncategorized Avainsanoilla: häiriötilanne, jälkibyrokratia, kriittinen infrastruktuuri, neljäs sektori

Katastrofimyytit

11 elokuun, 2017 by KIVI-hanke

Kirjoittaja: Joanna Kalalahti

KIVI-hankkeen kirjallisuuskatsausta tehdessä vastaan on tullut paljon uutta, mielenkiintoista ja havahduttavaakin tietoa. Yksi tällainen aihe on katastrofimyytit.

Erilaiset katastrofit ja kriisit ovat esimerkkejä vakavista häiriötilanteista. Niihin liittyy monia myyttejä, jotka elävät yhä vahvoina, vaikka ne olisi todettu harhaanjohtaviksi jo vuosikymmeniä sitten (esim. Quarantelli & Dynes 1972; Wenger et al. 1975). Myös uudemman tutkimuksen mukaan katastrofimyytit elävät ja voivat hyvin.

Toisin kuin katastrofimyytit antavat ymmärtää, paniikkikäyttäytyminen ja ryöstely eivät ole yleisiä katastrofitilanteissa, vaan ilmenevät lähinnä tietyissä erityistilanteissa (esim. paniikki voi syntyä välittömän uhkan vaikutuksesta suljetussa tilassa, josta on vain yksi ulospääsy). Kansalaiset eivät myöskään ole katastrofitilanteissa toimintakyvyttömiä.

panic


Kuva: Mattd523, Panic Streets Aerial View, CC BY 3.0

Vuonna 1980 Yhdysvalloissa toteutetussa tutkimuksessa (Wenger, Faupel & James 1980) havaittiin, että pelastustöihin osallistuvista viranomaisista 51 % uskoi paniikkimyyttiin ja 76 % ryöstelyyn (Drabek 1996). Katastrofimyytit näkyivät myös jossain määrin ruotsalaisten ja brittiläisten viranomaisten (muun muassa poliisien ja pelastustoimen työntekijöiden) käsityksissä; hekin olettivat syntyvän laajamittaista paniikkia ja epäjärjestystä, kuten ryöstelyä ja mellakointia. Kannatusta sai kuitenkin näkemys ihmisten kyvystä toimia järkevästi, vaikka samalla uskottiin toimintamalleihin, jotka olivat ristiriidassa tämän näkemyksen kanssa ja perustuivat katastrofimyytteihin (esim. oletetun paniikin rauhoittaminen). Katastrofitilanteiden hoitoon osallistuvien ammattilaisten uskomukset myytteihin eivät ole niin vahvoja, kuin kansalaisilla — kouluttautuminen pelastus- ja järjestyksenvalvontatehtäviin näytti vähentävän uskomista myytteihin. (Drury, Novelli & Scott 2013.) Myös japanilaistutkimuksessa tuli esiin, että myytit elävät kansalaisten käsityksissä (Nogami & Yoshida 2014).

Ruggiero & Vos (2015) tuovat esiin myös CBRN-terrorismin eli kemiallisen, biologisen, säteilyyn ja ydinhyökkäykseen liittyvän katastrofin erityislaadun. He korostavat, että sitä on hankalampi hahmottaa ja se saattaa aiheuttaa enemmän huolta myös niille, jotka eivät ole vahingoittuneet iskussa. Tiedon välittäminen huolen vähentämiseksi on siksi erittäin tärkeää.

Mahdollisia syitä katastrofimyyttien pinttyneisyyteen on pohdittu. Yhtenä myyttejä ylläpitävänä tekijänä on nähty populaarikulttuuri. Katastrofielokuvista ovat tuttuja kohtaukset, jossa ihmiset säntäilevät kirkuen ympäriinsä, tai toisaalta kyhjöttävät peloissaan paikallaan, odottaen pelastajia paikalle. Japanilaistutkijat arvelivat, että ihmisten mieleen on pidemmän ajan kuluessa syöpynyt kuva paniikinomaisesta toiminnasta katastrofitilanteissa esimerkiksi elokuvien ja muun fiktion kautta (Nogami & Yoshida 2014). Toisaalta myös viranomaisten kontrolloivat ja kansalaisten roolia vähättelevät toimintatavat saattavat luoda väärää kuvaa. (Helsloot & Ruitenberg 2004; Tierney, Bevc & Kuligowski 2006.)

Median rooli näyttää olevan myös varsin voimakas. Esimerkiksi vuonna 2005 hurrikaani Katrinan yhteydessä medialla on nähty olevan varsin iso rooli sellaisen kuvan luomisessa, että katastrofialue oli kuin sotatoimialue, jonne ei kannata mennä, jos ei halua tulla ryöstetyksi tai kohdata väkivaltaa. (Tierney, Bevc & Kuligowski 2006.)

Katastrofimyyteillä voi olla varsin haitallisia seurauksia. Ne voivat — ja niin arveltiin käyneen hurrikaani Katrinankin tapauksessa — estää pelastustyöntekijöitä menemästä paikalle, tai pelastustoimista päättävät viranomaiset saattavat pahimmillaan tehdä päätöksiä pohjautuen virheelliseen tietoon. Esimerkiksi priorisointia tehtiin pelastustöiden kustannuksella, kun resursseja päätettiin kohdentaa järjestyksen ylläpitoon New Orleansissa. Spekulaatioita on esitetty siitä, olisiko useampi pelastunut, jos olisi toimittu toisin? (Tierney, Bevc & Kuligowski 2006.)

Lievempiä, mutta yhtä lailla haitallisia (ja myyttejä ylläpitäviä) seurauksia on kansalaisten roolin vähättelyllä. Isoissa onnettomuuksissa — tai laajalle ja moneen pisteeseen levinneissä katastrofeissa — on todettu, että tilanneorganisaation perustaminen ja organisoituminen vaatii oman aikansa, mikä saattaa viivästyttää pelastajien ja muiden viranomaisten pääsyä tapahtumapaikalle. On havaittu, että viranomaisten saapuessa, onnettomuuksista selvinneet ja sivulliset ovat jo tehneet varsin merkittävän työn auttaessaan vahingoittuneita (Helsloot & Ruitenberg 2004.) Näistä tapahtumista ei usein uutisoida, koska ne eivät ole uutisina läheskään niin kiinnostavia (Drury, Novelli & Scott 2013; Tierney, Bevc & Kuligowski 2006).

Voidaan toki spekuloida, miten se vaikuttaisi kansalaisten viranomaisiin kohdistuvaan luottamukseen, jos pidetään kovaa ääntä siitä, että kansalaiset kykenevät itse hoitamaan pelastajien tehtäviä. Kansalaisia ei ehkä haluta liikaa rohkaista ottamaan tilannetta omiin käsiinsä ja leikkimään sankaria. Toisaalta useissa eri katastrofi- ja onnettomuustilanteissa on havaittu, että ihmisillä on pääsääntöisesti luontainen taipumus auttaa (Dynes 1994), ja siitä löytyy lukuisia konkreettisia esimerkkejä kirjallisuudesta (esim. Glass 2001; Helsloot & Ruitenberg 2004; Shaw 2001). Näin ollen ihmiset siis auttavat toisiaan joka tapauksessa, rohkaistiin siihen tai ei. On päivänselvää, että viranomaisten roolia ei pidä vähätellä — rivikansalainen ei tietenkään pysty auttamaan pahiten loukkaantuneita eikä hoitamaan hankalimpia tilanteita.

Kansalaiset ja katastrofitilanteissa tyypilliset, positiiviset toimintamallit kannattaisi ehdottomasti nähdä viranomaisten toimintakykyä vahvistavana lisäresurssina. Kuten mainittu, ihmiset luultavasti toimivat epäitsekkäästi ja auttavat muita katastrofitilanteessa luonnostaan, mutta missä määrin suomalaisviranomaiset ovat tietoisia katastrofimyyttien olemassaolosta? Tietävätkö he, miten ihmiset tilanteissa toimivat? Tätä olisi varsin mielenkiintoista selvittää, samoin kuin sitä, missä määrin kansalaiset nähdään lisäresurssina.

Kansalaisten katastrofikäyttäytymisen ymmärtäminen voi tehostaa pelastustöitä. Yksi esimerkki löytyy poliisin toimintaa koskevasta yhdysvaltalaistutkimuksesta, jossa katastrofia jäsennetään kolmen eri vaiheen kautta. Jokaisessa vaiheessa kansalaisilla nähdään olevan erilaisia tarpeita ja toimintamalleja. Kun eri vaiheisiin valittiin siihen kytkeytyviä tarpeita tukeva poliisitoiminnan tyyli, tilanteet saatiin hoidettua hyvin. Jos valittu tyyli oli vääränlainen tarpeisiin nähden, tilanteiden hoito hankaloitui ja pahimmassa tapauksessa — kuten hurrikaani Katrinan ollessa kyseessä — tilanne eteni suorastaan äärimmäisen pahaksi. (Bonkiewicz & Ruback 2012; Bonkiewicz & Ruback 2010.)

Yle esimerkiksi uutisoi 8.8.2017 kolmesta samanaikaisesta korkeariskisiin onnettomuuksiin liittyvää pelastustehtävästä Helsingissä, jolloin resurssit olivat tiukilla. Vararesursseja toki oli käytettävissä, mutta vakavassa kriittisen infrastruktuurin häiriötilanteessa resurssit olisivat erittäin kuormittuneita. Tällöin kaikki saatavilla olevat lisäresurssit ovat taatusti olennaisen tärkeitä.

Lähteet

Bonkiewicz, L. & Ruback, R.B. 2012. The Role of the Police in Evacuations: Responding to the Social Impact of a Disaster. Policy Quarterly 15 (2), 137–156.

Bonkiewicz, L. & Ruback, R.B. 2010. Policing Iowa’s Katrina: Law Enforcement Rseponse in Flood Disasters. Policing 4 (4), 373–384.

Constable, M. 2008. Disaster mythology: looting in New Orleans. Disaster Prevention and Management: An International Journal 17 (4), 519–525.

Drabek, T.E. 1996. Social Dimensions of Disaster: Instructor Guide. Emergency Management Institute. Federal Emergency Management Agency.

Drury, J., Novelli, D. & Scott, C. 2013. Psychological disaster myths in the perception and management of mass emergencies. Journal of Applied Social Psychology 43 (11), 2259–2270.

Dynes, R.R. 1994. Community Emergency Planning: False Assumptions and Inappropriate Analogies. International Journal of Mass Emergencies and Disasters 12 (2), 141-152.

Glass, T.A. 2001. Understanding Public Response to Disasters. Public Health Reports 116, 69–73.

Helsloot, I. & Ruitenberg, A. 2004. Citizen Response to Disasters: a Survey of Literature and Some Practical Implications. Journal of Contingencies and Crisis Management 12 (3), 98–111.

Nironen, S. 2017. Kolme samanaikaista onnettomuutta veti Helsingin pelastuslaitoksen äärirajoille — ”Yhtään omaa autoa ei ollut vapaana”. Yle Uutiset. https://yle.fi/uutiset/3-9763855

Nogami, T. 2014. Disaster myths after the Great East Japan Disaster and the effects of information sources on belief in such myths. Disasters 38 (S2), S190–S205

Quarantelli, E.L. & Dynes, R. 1972. When disaster strikes (it isn’t much like what you’ve heard and read about). Psychology Today 5, 66–70.

Ruggiero, A. & Vos, M. 2015. Communication Challenges in CBRN Terrorism Crises: Expert Perceptions. Journal of Contingencies and Crisis Management 23 (3), 138–148.

Shaw, R. 2001. Don’t panic: behaviour in major incidents. Disaster Prevention and Management 10 (1), 5–10.

Tierney, K., Bevc, C. & Kuligowski, E. 2006. Metaphors Matter: Disaster Myths, Media Frames, and Their Consequences in Hurricane Katrina. The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science 604, 57–81.

Wenger, D.E., Dykes, J.D., Sebok, T.D. & Neff, J.L. 1975. It’s a matter of myths: An empirical examination of individual insights into disaster response. Mass Emergencies 1, 33-46.

Wenger, D.E., Faupel, C.E. & James, T.F. 1980. Disaster Beliefs and Emergency Planning. Newark, Delaware: Disaster Research Project, University of Delaware.

Kategoriassa: KIVI-hanke, Uncategorized Avainsanoilla: kansalainen, katastrofikäyttäytyminen, katastrofimyytti, kirjallisuuskatsaus, paniikki, ryöstely, tutkimus

  • « Edellinen sivu
  • 1
  • 2
  • 3
  • 4
  • Seuraava sivu »

KIVI-hankkeen blogi

  • Turvallisuus ja tietämisen rajat
  • Koulutuskonseptissa tavoitellaan skaalautuvuutta ja kykyä varautua uudentyyppisiin kriiseihin
  • Hellekesä koetteli kriittistä infraa
  • Vierailulla SPR:n logistiikkakeskuksessa
  • Tarvetta jälkibyrokratialle kriittisen infrastruktuurin vakavissa häiriötilanteissa

KIVI-hanke seuraa:

AUGGMED-projekti

DARWIN-tutkimushanke

IMPROVER-projekti

RESILENS-projekti

Seeing What Others Don’t -blogi

Winland-tutkimushanke

Tweets by KIVIhanke

Seuraa käyttäjää @KIVIhanke

Copyright © 2023 · Enterprise Pro on Genesis Framework · WordPress · Kirjaudu sisään